Представената позиция засяга ключовите за страната ни и за ЕС въпроси в преговорите в Копенхаген
Министерството на околната среда и водите разпространи официалната позиция на България преди участието на страната ни в срещата на върха в Копенхаген по промените в климата, която започна на 7 декември.
Държавни ръководители от цял свят ще дебатират възможностите за постигане на нов договор за ограничаване на негативното влияние на човешката дейност върху климата, който да замести протокола от Киото. До края на първия период на задължения по Протокола през 2012 г., трябва да е договорена и ратифициранта нова международна рамка, която да даде възможност за реално намаляване на емисиите парникови газове.
Рамковата конвенция на Обединените нации по изменението на климата е първият и главен международен юридически инструмент засягащ изменението на климата на глобално ниво. България ратифицира Конвенцията през 1995 год., а Протокола от Киото - през 2002 г.Срещата на страните към РКОНИК се провежда ежегодно. Поради изтичане през 2012 г. на периода на действие на Протокола от Киото и с оглед постигането на глобалната цел за ограничаване увеличението на средната световна температура до 2° C, по време на предстоящата среща на страните се очаква да бъде постигнато широкообхватно международно политическо споразумение за периода след 2012 г.
Позиция на българската страна относно бъдещ глобален режим по изменение на климата
Отчитайки хода на преговорите по новото глобално споразумение за климата досега, ключовите въпроси, по които все още не е постигнато съгласие на международно ниво, са както следва:
1. Задължения / цели (сравнимост, адекватен принос, преминаване от 20% към 30% цел на ниво ЕС) / траектория за редуциране на емисиите на парникови газове;
2. Финансови аспекти, включително разпределение на финансовата тежест, управление на финансовите механизми и т.нар. финансиране „бърз старт” – в периода до края на 2012 г.;
3. Възможност за банкиране и търговия с излишъка от предписани емисионни единици;
4. Правната форма на бъдещото Споразумение (нов Протокол към РКОНИК; изменение и допълнение на Протокола от Киото, или комбинация от двата подхода);
5. Стимулиране на трансфера на технологии;
6. Отчитане на дейностите по земеползване, промяна в земеползването и горско стопанство;
7. Намаляване на емисиите от обезлесяване и разрушаване на горите в развиващите се страни.
Преговарящите страни отдават различно значение и тежест на отделните въпроси, но ключови остават тези относно поемането на конкретни ангажименти за смекчаване измененията на климата (намаляване на емисиите) и за финансирането на дейности по климата в международен аспект.
За България, освен тези два въпроса от първостепенна важност е и възможността за банкиране и търговия с излишъка от предписани емисионни единици (ПЕЕ).
Европейският съюз формулира позиция по ключовите преговорни въпроси, приета със Заключения на Съвета по околна среда от 21 октомври 2009 г. и Заключения от Европейския съвет на 30 октомври 2009 г. България се придържа към така одобрената позиция на ЕС.
Следва да се отбележи, че тя ще еволюира в контекста на международните преговори до и по време на Копенхагенската конференция, за което в Заключенията на Съвета е предвидена необходимата гъвкавост. Всяка промяна по същество в рамковата позиция на Общността ще бъде предложена за приемане от Европейския съвет на 10 -11 декември 2009 г.
Изложената по-долу информация и позиция на България засяга ключовите за страната ни и за ЕС въпроси в преговорите (т. 1-4 по-горе).
Що се отнася до въпроси 5-7 - те са от ключово значение в преговорите по-скоро за развиващите се страни и в тази връзка България ще се придържа към тактическия подход на ЕС за обвързване на решенията по тях със съответните ангажименти, които ще поемат развиващите се страни в Копенхагенското споразумение. Този подход е формулиран в съответните раздели на Заключенията на Съвета по околна среда от 21 октомври и страната ни напълно го подкрепя.
1. Задължения / цели
Съобщението на ЕК от 2005 г. „Спечелване на битката срещу глобалното изменение на климата“ очерта предстоящите предизвикателства при борбата с климатичните промени. Европейският съвет и Парламентът потвърдиха целта да се ограничи увеличението на средната световна температура с максимум 2° C, сравнена с нивата преди началото на индустриализацията. По този въпрос съществува международен консенсус, потвърден от срещата на Г-8 в Акуила (8-10 юли т.г.), както и от Форума на големите икономики (също през юли т.г.).
В Съобщение на ЕК от януари 2009 г. „Към широкообхватно споразумение в Копенхаген във връзка с изменението на климата“ са формулирани конкретни предложения за приемането на достатъчно амбициозно споразумение относно измененията на климата за периода след 2012 г., с оглед постигането на глобалната цел за ограничаване увеличението на средната световна температура до 2° C.
За да може да се ограничи повишението на глобалната средна температура до не повече от 2° C над равнищата от прединдустриалния период, развитите страни като цяло следва да намалят до 2020 г. своите емисии от порядъка на 25 - 40% (средно 30%) спрямо съответните равнища от 1990 г. ЕС даде пример в това отношение, като пое ангажимент за намаление на своите емисии до 2020 г. с 20% спрямо стойностите от 1990 г., независимо дали ще бъде сключено международно споразумение или не. Това е най-амбициозният ангажимент, поет от която и да е страна или група от държави в света за периода след 2012 г.
ЕС желае да отиде още по-далеч, като се ангажира с цел намаление на емисиите с 30%, в контекста на достатъчно амбициозно и широкообхватно международно споразумение, в което да бъдат предвидени подобни редукции от страна на други развити страни, както и съответни дейности в развиващите се страни.
В дългосрочен аспект научно-техничските анализи (на Междуправителствения панел по измененията на климата – IPCC) показват, че за постигане на глобалната цел е необходимо развитите страни като цяло до 2050г. да редуцират емисиите си от порядъка на 80-95% спрямо нивата им от 1990г.
Съгласно заявеното досега от другите развити страни, като цяло се очертава евентуално поемане на краткосрочен (до 2020г.) ангижемент от порядъка на 17% намаляване на емисиите СО2 екв. спрямо нивата им от 1990 г.
Развиващите се страни като цяло следва да ограничат нарастването на своите емисии с 15 до 30% в сравнение със стойностите, които биха се получили при продължение на обичайната практика.
От самото начало на преговорите по новото международно споразумение за климата ЕС поддържа позиция, че преминаването от негова страна към по-амбициозна цел не е безусловно, а е обвързано с поемането на адекватни и съизмирими ангажименти от останалите развити страни. Предвид научно-техническите анализи на IPCC, за «адекватни» и «съизмерими» се считат ангажиментите, обвързващи развитите страни като група с намаляване до 2020 г. от порядъка на 25-40% спрямо нивата им от 1990г. (т.е. минимум 25%). Предвид заявеното (формално или неформално) от другите преговарящи партньори досега, подобен резултат до Копенхаген едва ли може да се очаква.
Държавите-членки са единодушни, че ЕС не трябва „автоматично” да преминава към цел от 30% редуциране на емисиите парникови газове до 2020 г. Общността поддържа позицията, че ще се ангажира с тази обвързваща цел само при условие, че другите държави поемат адекватни и съизмерими задължения. Развитите страни като цяло следва да намалят емисиите си с 25-40% (съгласно анализите в Доклада на IPCC). За да се постигне ефективно международно споразумение, е важно страните от групата БРИК (Бразилия, Русия, Индия и Китай) да поемат конкретни количествено измерими ангажименти.
По отношение на развиващите се страни като цяло, всички държави-членки споделят становището, че те трябва да поемат съответни ангажименти за намаляване на емисиите им, като най-развитите сред тях трябва да поемат конкретни количествени цели (от порядъка на 15-30% до 2020г. в сравнение със стойностите, които биха се получили при продължение на обичайната практика), а най-слабо развитите страни и малките острови следва да разработят стратегии за нисковъглеродно развитие.
Приложими критерии за оценка на съпоставимостта на усилията са:
- показател, отчитащ икономическото състояние на страната (БВП на глава от населението),
- емисии на парникови газове на единица от БВП, отчитайки потенциала за намаляване на емисиите на парникови газове в съответната страна;
- тенденция в емисиите на парникови газове между 1990 и 2005 г.:- признаване на националните ранни действия за намаляване на емисиите на парникови газове;
- прираст на населението през периода от 1990 до 2005 г.: като се взема предвид връзката между брой на населението и общите емисии на парникови газове.
Тези критерии са формулирани и подкрепени (в Заключения на Съвета) от всички държави-членки на ЕС.
Позиция на България:
- ЕС може да премине към преговори за 30% намаляване на емисиите му само при условие, че останалите развити страни поемат съизмерими ангажименти, водещи до ангажиране с обща краткосрочна (до 2020г.) цел от минимум 25% редукция спрямо нивата от 1990г. и
- От страна на развиващите се страни също се поемат конкретни ангажименти, като най-развитите сред тях поемат конкретни количествени цели (от порядъка на 15-30% до 2020г. в сравнение със стойностите, които биха се получили при продължение на обичайната практика), а най-слабо развитите страни и малките острови разработят стратегии за нисковъглеродно развитие.
- На този етап ЕС не следва да се концентрира върху цел за 2030 г., а върху постигането на споразумение за намаляване на емисиите в по-краткосрочен аспект (до 2020г.);
- България може да прояви гъвкавост относно дефинирането на средносрочна цел, ако това ще спомогне за постигането на споразумение, но подобна цел следва да се основава на подробни научни оценки и анализи и да бъде обвързана с постигнатите договорености за периода до 2020г.;
- Евентуалното ангажиране на ЕС с дългосрочна (до 2050г.) цел за намаляване на емисиите спрямо нивата им от 1990г също трябва да е обвързано с условието за съизмеримост на ангажиментите, поети от останалите страни в преговорите.
2. Финансиране на дейностите по измененията на климата
Съгласно Съобщението на ЕК от 2005г. „Спечелване на битката срещу глобалното изменение на климата“ ще бъде необходимо значително увеличение на финансовите ресурси, предназначени за подпомагане на необходимите дейности в развиващите се страни: тези средства следва да дойдат както от местни източници и от световния пазар на намаления на емисии на парникови газове, така също и от приноси от страна на развитите страни. Голяма част от тези инвестиции ще предизвикат както незабавни, така и дългосрочни ползи във връзка с изменението на климата, ще благоприятстват икономическото възстановяване и, при всички положения, ще са по-малки по обем в сравнение със загубите, които биха настъпили при липса на своевременни подходящи действия.
В хода на преговорите за бъдещо споразумение по климата това е един от основните въпроси, който се обвързва с поемането на конкретни ангажименти за редуциране на емисиите от страна на развиващите се страни.
Европейският съвет е потвърдил, че в случай на широкообхватно международно споразумение по климата, ЕС е готов да даде своя справедлив принос към международната помощ, включително чрез публична помощ и офсетни кредити на базата на „гъвкавите механизми” по Протокола от Киото.
Съществува общ консенсус в ЕС, че предоставянето на финансова помощ за развиващите се страни следва да се базира на определена условност, свързана с постигнатия напредък в тези държави в борбата с климатичните промени. Във връзка с това, най-важно условие за ефективното използване на предоставената помощ следва да бъде разработването и прилагането на национални стратегии за намаляване на вредните емисии. Тези стратегии трябва да разграничат собствени дейности, които ще предприеме страната и такива, които се нуждаят от допълнително международно финансиране. Те, също така, трябва да поставят конкретни цели за дългосрочно ограничаване на емисиите, включително и чрез въвеждане на търговия с емисии на секторно ниво. Във връзка с горното, следва да се изгради справедлива и ефективна система на международно ниво, чрез която ще се верифицират и оценяват така предложените стратегии.
На този етап са определени два основни критерия, на базата на които да се дефинира индивидуалният принос на страните във финансовата архитектура на бъдещото международно споразумение по климата:
- възможност за плащане, т.е. за поемане на разходите (базиран на БВП/глава от населението) ; и
- отговорност за емисиите и потенциал за намаляването им (измерено като процентен дял на емисиите в глобалното им ниво и съобразено с редукционния потенциал на страните/секторите).
Тези критерии са формулирани и подкрепени (в Заключения на Съвета) от всички държави-членки.
В публикуваното на 10 септември 2009 г. Съобщение на ЕК относно финансовите аспекти на бъдещото международно споразумение по климата:
- се прави оценка на необходимото финансиране на дейностите по адаптация към и за смекчаване на климатичните изменения;
- определят се различните източници на финансиране и начини за организирането и управлението им;
- предлага се концепция за „справедлив” принос на ЕС към международната помощ.
Необходимо финансиране:
Съгласно оценките на ЕК, при достатъчно амбициозно глобално споразумение по климата, развиващите се страни ще се нуждаят от приблизително 100 млрд. евро на година към 2020г. за действия по смекчаване последствията от климатичните изменения (намаляване на емисиите) и за адаптация към измененията на климата.
Три са основните източници за осигуряване на тези финансови нужди: националното публично и частно финансиране в развиващите се страни може да покрие от порядъка на 20-40% от нуждите; развитието на международния въглероден пазар – около 40%; като международното публично финансиране се очаква да покрие останалите 20-40%.
(1) Национално финансиране: до 38 млрд. евро от необходимите 100 може да се подсигурят по линия на националното публично и частно финансиране на действията по климата в развиващите се страни.
(2) Разширяване на въглеродния пазар: ЕК прогнозира, че при добре организиран и разширен въглероден пазар до 2020г. може да се генерира финансов поток за развиващите се страни от порядъка на 38 млрд. евро на година. Подобен сценарии предполага, обаче, развитите страни да поемат колективен ангажимент за 30% намаляване на емисиите им спрямо нивата от 1990г., а най-развитите от развиващите се страни да приемат въвеждането на секторен кредитен механизъм вместо досегашния, базиран на отделни проекти, Механизъм за чисто развитие (project-based Clean Development Mechanism).
(3) Международно публично финансиране: колкото по-амбициозно е решението за развитие на международния въглероден пазар, толкова по-малко средства, генерирани по линията на международното публично финансиране, ще са необходими. В тази връзка следва да се отбележи, че въвеждането на глобална схема за търговия с квоти на емисии от международния авиационен и морски транспорт, или такси върху емисиите на тези сектори, би допринесло за генерирането на значителен ресурс за международно финансиране.
Според оценките на ЕК, необходимите средства от международно публично финансиране за мерки по климата в развиващите се страни възлизат от порядъка на 9-13 млрд. евро на година през 2013 г., като сумата ще нараства до 22-50 млрд. евро на година към 2020 г.
ЕС поддържа позицията, че приносът за покриване на финансовите нужди трябва да идва не само от развитите, но и от икономически по-напредналите от развиващите се страни – въз основата на обща скала, съобразно двата основни критерия:
(1)възможност за плащане и
(2)отговорност за емисиите.
При прилагане на тези 2 критерия, в зависимост от тежестта на всеки един от тях в общата формула, приносът на ЕС към цялостното международно публично финансиране се оценява от порядъка на 10% – до 30%. Това предполага финансиране от страна на ЕС от 900 млн. – до 9 млрд. евро към 2013г. и от 2 до 15 млрд. евро на година към 2020г.
Необходимост от първоначално финансиране (”Fast start” funding):
При постигане на всеобхватно международно споразумение по климата се очертава необходимост от международно публично финансиране за ранни действия по адаптация към и смекчаване на последствията от климатичните изменения и укрепване на капацитета в развиващите се страни – от порядъка на 5-7 млрд. евро за периода 2010-2012 г.
При прилагане на двата критерия, в зависимост от тежестта на всеки един от тях в общата формула, приносът на ЕС към необходимото първоначално финансиране се оценява от порядъка на 500 млн. – до 2.1 млрд. евро на година.
ЕК предлага да се обмисли осигуряването на част от необходимото публично финансиране от бюджета на Общността. Трудността на решението за такава опция се обуславя от две причини: (1) подобен подход не може да осигури изцяло необходимото първоначално финансиране, т.к. настоящата Финансова перспектива на Общността покрива периода от 2007 до 2013 г. и трудно може да се преразгледа в широк мащаб; (2) бъдещата Финансова перспектива (2013-2020 г.) подлежи на преговори (и постигане на консенсус) между 27-те държави-членки, при което трябва да се прецени дали необходимото публично финансиране на дейности по климата може да се предвиди допълнително в бюджета, или ще трябва да се „компенсира” чрез намаляване на други финансови средства (по структурните и кохезионния фондове например).
Шведското председателство настоява и на няколко поредни заседания на Съвета (по околна среда и ЕКОФИН) призовава държавите-членки да предложат размер на евентуални доброволни контрибуции за първоначално финансиране, за да може ЕС да се ангажира с конкретна цифра в Копенхаген. Това е въпрос от първостепенна важност за най-бедните държави, които са и най-уязвими към последиците от климатичните изменения.
Източници на международно публично финансиране:
От предложенията за източници на международно публично финансиране, представени за разглеждане в хода на преговорите досега, най-голямо внимание е отделено на следните две:
- дялов подход (предложен от Мексико), при който държавите се съгласяват ежегодно да правят вноски съгласно формула, която се договаря въз основа на критерии като БВП и нивата на емисиите; и
- продажба чрез търг (предложение на Норвегия), при което малък процент от националните емисионни квоти – т.нар. предписани емисионни единици (ПЕЕ) – следва да се запази и продаде на търг, за да се съберат средства за действия по смекчаване на последиците (или адаптация) в развиващите се страни.
Двете предложения може да се съчетаят под някаква форма, а може да се разгледат и други алтернативи (но такива на този етап от преговорите не са предложени).
Ключово в преговорите относно финансовите аспекти на бъдещото споразумение по климата се явява решението, което ще се вземе по отношение тежестта на двата критерия при определяне на индивидуалните финансови ангажименти.
От гледна точка на държавите-членки на ЕС е важно още да се реши дали за ”вътрешното" разпределение на тежестта (ангажиментите) между 27-те ще се използват същите критерии, със същата тежест, като в контекста на международните преговори.
В международен аспект ЕС поддържа позицията за по-голяма тежест на критерия „отговорност за емисиите”. Освен че е по-целесъобразен от екологична гледна точка, при по-голяма тежест на този критерий индивидуалният ангажимент на ЕС в глобалното финансиране би бил многократно по-малък, отколкото при по-значителна тежест на критерия „възможност за плащане/ БВП” (съответно между1 млрд евро на година при 100% тежест на критерия „отговорност за емисиите” и 3 млрд. евро при 100% тежест на критерия БВП). По-реалистичен сценарий в международните преговори, обаче, е страните да се споразумеят за по-голяма тежест на критерия „възможност за плащане”.
Що се отнася до „вътрешното” за ЕС разпределение на финансовата тежест, Европейският съвет на 30 октомври реши да се създаде специална ад-хок работна група за дискусии по този аспект от преговорите. Такава беше създадена от Шведското председателство в изпълнение на това решение. Първата среща на групата ще се проведе на 3 декември, с представители на високо експертно ниво от министерствата на финансите на държавите-членки.
Следва да се има предвид, че преговорите по тези ключови въпроси от бъдещото споразумение по климата ще продължат до Копенхаген (вероятно и след това). Позицията на ЕС по тях ще се формира в зависимост от хода на международните преговори дотогава; може да се очаква, че основни аспекти от нея ще бъдат поставени за решаване от Европейския съвет на 10-11 декември.
Позиция на България:
- В международен план (принос на Общността като цяло в глобалното финансиране) България се придържа към позицията на ЕС за по-голяма тежест на критерия „отговорност за емисиите” (вж. изложените по-горе аргументи);
- Относно „вътрешното” разпределение на финансовата тежест, България поддържа принципната позиция, че ЕС трябва да прилага специална политика спрямо определена група страни членки, които са едновременно с най-ниските нива на БВП в Общността и със силно емисионно интензивни икономики (сред които е България). Тежестта за тях при финансиране на развиващите се страни трябва да е значително по-малка, за да могат тези държави-членки да се концентрират върху намаляване на емисиите в своите икономики.Тези аспекти ще се обсъждат от специално създадената за целта ад-хок работна група;
- Относно ”Fast start” funding България поддържа позицията си за запазване на доброволния подход в това отношение;
- Страната ни се придържа към позицията на ЕС относно необходимостта от разработване на финансова архитектура (нов достатъчно ефективен фонд) и от реформиране на съществуващите структури за управление на финансовите потоци за дейности по климата;
- Можем да подкрепим комбинация от норвежкото и мексиканското предложения за осигуряване на публичните средства за финансиране на дейности по климата. Това ще ни позволи да се възползваме от възможностите за банкиране на предписани емисионни единици от минал период (ако се приеме такова решение).
3. Предписани емисионни единици
Член 3, ал. 13 на Протокола от Киото предвижда възможност за „банкиране” (прехвърляне) на излишъка от предписани емисионни единици (т.е. спестените емисионни квоти за общи агрегирани емисии парникови газове на страните) през първия период на прилагане на Протокола (2008 – 2012 г.) в последващите периоди на задължения в контекста на глобално международно споразумение.
Излишъкът от предписани емисионни единици може да бъде използван като източник на финансиране на дейности за смекчаване на изменението на климата – съществуват международно признати схеми за „позеленяване” на тези единици като „Схемата за зелени инвестиции”. В тази връзка следва да се създаде търсене на предписани емисионни единици от първия период на задължения посредством признаването им като легитимни единици за изпълнение на задълженията на страните.
За страната ни е от съществена важност запазването на екологичната цялост на режима по изменение на климата и банкирането се явява като опция за признаване на усилията в първия период на задължения.
В международен контекст въпросът с излишъка на предписани емисионни единици е с важно стратегическо значение, поради интереса на ключови преговарящи страни като Русия и Украйна (които се очаква да имат значителни излишъци от ПЕЕ към 2012г.).
Освен от България, тази позиция се поддържа още от редица „нови” страни-членки на ЕС като Румъния, Полша, Унгария, Словакия и Балтийските републики.
„Старите” 15 държави-членки не подкрепят опцията за „банкиране” на ПЕЕ с аргумента, че предоставянето на подобна възможност ще позволи на редица партньори (като Русия, Украйна и Беларус) да не поемат никакви ангажименти за по-нататъшно намаляване на емисиите си. Това би довело до явление, което се нарича „пренос на горещ въздух” (hot air transfer), т.е. поне в краткосрочен аспект - преустановяване на по-нататъшните усилия за редуциране на общите агрегирани емисии на някои страни, „аргументирано” с т.нар. „минали постижения”.
Освен това, при тази опция съществува възможността за „заливане” на въглеродния пазар с излишъци от ПЕЕ, което би намалило търсенето и съответно цената на емисионните квоти.
В хода на преговорите няма постигнат консенсус относно опцията за „банкиране” на ПЕЕ за следващия период на търговия (2013-2020 г.) – нито в международен аспект, нито на ниво ЕС. Компромис по този въпрос ще се търси до (а вероятно и след) Копенхаген.
Позиция на България:
- България поддържа позицията си, че трябва да се запази възможността, заложена в член 13(3) на Протокола от Киото за банкиране на излишъците от ПЕЕ;
- Излишъкът от ПЕЕ може да бъде използван като източник на финансиране на дейности за смекчаване на изменението на климата – съществуват международно признати схеми за „позеленяване” на тези единици като „Схемата за зелени инвестиции”. В тази връзка следва да се създаде, обаче, търсене на ПЕЕ от първия период на задължения посредством признаването им като легитимни единици за изпълнение на задълженията на страните;
- С оглед запазване на екологичната цялост на режима по изменение на климата, признаването им следва да се предвиди при условие, че са „позеленени”, т.е. използването им е в рамките на схеми за зелени инвестиции.
4. Правна форма на бъдещото Споразумение:
Позиция на България:
България се придържа към позицията на ЕС бъдещото Споразумение да е:
- Юридически обвързващ документ, който надгражда върху Протокола от Киото;
- Най-важният приоритет е да се постигне амбициозно и всеобхватно споразумение, правно обвързващият характер е след това.
- Ако не се постигне правно обвързващо споразумение в Копенхаген, да се състави план за действие по време на Конференцията за постигането на такова споразумение, като той се приеме с политически обвързващ инструмент - Решение на СОР.
Както бе отбелязано по-горе, по въпроси 5-7 България подкрепя и ще се придържа към тактическия подход на ЕС за обвързване на решенията по тях със съответните ангажименти, които ще поемат развиващите се страни в Копенхагенското споразумение (подход, формулиран в съответните раздели на Заключенията на Съвета по околна среда от 21 октомври).
